El asalto a Bruselas (I)

La proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía incorpora a su Título IX (Relaciones Institucionales de la Comunidad Autónoma) un Capítulo, el III, dedicado a regular las relaciones de la Comunidad con las instituciones de la Unión Europea. Como establece el precepto con el que se inicia este Capítulo, "Las relaciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía con las instituciones de la Unión Europea se regirán por lo dispuesto en el presente Estatuto y en el marco de lo que establezca la legislación del Estado" (art. 226).

El precepto transcrito, no se encuentra –curiosamente- en el texto autonómico catalán, en el que, por otro lado, se “inspira” el legislador andaluz. Prácticamente, es este el único artículo de este Capítulo que no tiene acogida en el texto catalán y tal vez sea ese el motivo que lleva al legislador andaluz a cometer un gravísimo error de concepto. Sencillamente, un estatuto autonómico no puede regular las relaciones con las instituciones de la UE porque éstas nunca pueden sentirse vinculadas por una norma menor. El legislador peca, bien de ignorancia en la jerarquía normativa, o bien de soberbia, intentando imponer un marco de relaciones a instituciones europeas sobre la base de un principio de bilateralidad que, efectivamente, impone con éxito al propio Estado pero que no le dará resultado con la UE (para ello tendría que modificarse el propio Tratado constitutivo).

En consecuencia, no es que el precepto sea sólo inconstitucional; es que es de imposible aplicación. La UE jamás se sentirá vinculada por un marco de relaciones impuesto por quien no es interlocutor válido ante sus instituciones.

Pero el legislador autonómico persevera en su voluntad de imponer su decisión al Estado y, en ese sentido, articula un régimen de "participación en la voluntad del Estado" que excede del marco constitucional. La cuestión es que el Estado, en sus relaciones con la UE, se convierta en mero portavoz de la Comunidad Autónoma, esto es, que defienda intereses particulares y no los generales que tiene encomendados. En este sentido, el art. 227 de la proposición de reforma establece que la Comunidad Autónoma participará en la formación de la posición del Estado en "los asuntos relativos a las competencias o a los intereses de Andalucía". La apelación a los "intereses de Andalucía" es, a mi modo de ver, demasiado amplia y obligará –de no ser modificada- a que la Junta se tenga que pronunciar –o pueda influir- en todas las cuestiones que se ventilen ante las instancias comunitarias, porque no encuentro ahora mismo ninguna que no deje ser del interés de Andalucía. ¿Qué es lo que no le afecta o no le interesa a Andalucía?

La experiencia alemana demuestra que la participación de los Länder en el proceso de formación de la voluntad del Bund suele ser más un lastre en la defensa de los intereses generales que una virtud. Quien conozca el sistema de negociación en las instituciones comunitarias sabe perfectamente que las posiciones iniciales de los Estados miembros, por muy consensuadas que estén, suelen quedar desfiguradas en el largo camino de la negociación. El ministro de turno no puede convertirse durante el proceso negociador en rehén de su propio equipo negociador compuesto por diecisiete "expertos" representantes, a su vez, de opiniones no siempre coincidentes. Por eso, para evitar que la fijación de la posición negociadora y la propia negociación se convirtiera en una incómoda "olla de grillos" el proceso de reforma constitucional alemán ha otorgado al Estado central el poder para la defensa de los intereses generales, desmontando el complejísimo sistema de participación de los Länder que, como se sabe, han coincidido en la necesidad de que sea el Bund quien defienda el interés general.

Claro está que para que en Alemania se haya procedido –con esa reforma constitucional- a la alteración de un complejo sistema de participación para decantarse definitivamente por el Estadio central para la mejor defensa de los intereses, ha sido necesario que transcurran más de cuarenta años desde el conocido Pacto de Lindau, que fue el primero que reguló el rol de los Länder en la formación de la voluntad del Estado. Nosotros tenemos todavía ese camino por delante, a sabiendas de que es el equivocado. Pero, realmente, el verdadero problema está en que a diferencia de Alemania –donde juega y se respeta el principio de lealtad federal, la "Bundestreue" en España el poder de las autonomías se ha utilizado desgraciadamente en muchas ocasiones para minar al poder central (la denominada "política de confrontación" que a los andaluces nos debe sonar y sobre la que se hicieron descansar muchas decisiones autonómicas que no favorecían el interés andaluz pero si una concreta política de partido).

El recelo puesto antes de manifiesto se convierte en un problema seguro al analizar el segundo apartado del art. 227. Ahí, el legislador impone la participación de la Comunidad Autónoma en la formación del Estado "en los asuntos que le afectan exclusivamente". La participación obligada se articula desde la bilateralidad, rompiendo así el principio de cooperación impuesto en la normativa actualmente vigente en esta materia (Acuerdos de 9 de diciembre de 2004 de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas).

Pero el problema aparece cuando el legislador autonómico, además de imponer su participación al Estado en el marco de la bilateralidad, establece el alcance y efectos de esta participación afirmando que "la posición expresada por la Comunidad Autónoma es determinante de la posición estatal si afecta a sus competencias exclusivas...". Es decir, que la bilateralidad se convierte en unilateralidad cuando la Comunidad Autónoma tiene, además, la facultad de imponer al Estado una determinada posición con carácter "determinante". ¿Y si una determinada cuestión afecta a las competencias exclusivas de las diecisiete comunidades autónomas? ¿Qué posición prevalecerá sobre las otras? ¿Cuál de las Comunidades determinará la posición del Estado?